2023年中央金融工作会议指出，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，2023年中央经济工作会议提到落实金融体制改革。以深化落实农村金融体制改革推动农村普惠金融高质量发展，是我国金融供给侧结构性改革的内在要求，也是健全农村普惠金融服务体系、做好普惠金融大文章的重要抓手。坚持金融工作普惠性是中国特色金融发展之路，彰显了中央金融工作以人民为中心的价值取向。新时代全面推进乡村振兴、实现全体人民共同富裕也对农村普惠金融高质量发展，助力中国式现代化提出了新要求。


　　改革开放以来，普惠金融理念始终贯穿于我国农村金融体制改革之中，农村金融体制改革也成为推动我国农村普惠金融发展的重要力量。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出组建中国农业发展银行，并把中国农业银行办成自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的国有商业银行；2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，明确了把农村信用社逐步办成社区性地方金融机构，发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，由此开始对农信社进行股份制改造；2006年原银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的问题；2014年中央一号文件提出发展新型农村合作金融组织，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。2003年十六届三中全会提出要探索建立政策农业保险制度；2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》指出，明确政策性农业保险的业务范围，并给予政策支持，促进我国农业保险的发展。
　　经过改革，我国形成了商业性金融为主、政策性金融和合作性金融协作，大型金融机构积极参与、大中小型金融机构共同推动的农村普惠金融服务体系，极大提高了农村普惠金融服务覆盖面和质效。


　　当前我国农村普惠金融发展仍然面临困难和挑战，发展水平与全面推进乡村振兴、加快建设农业强国以及全面建设社会主义现代化国家的目标要求还存在较大差距。
　　随着农信社股份制改造，基层农信机构大多已是具备现代公司治理结构的农商行，省联社与基层农信机构之间，自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间的矛盾日益突出。
　　农村中小金融机构风险高于其他金融机构。农村中小金融机构是农村普惠金融服务体系的主力军。2022年高风险的农合机构和村镇银行数量为314家，占全部高风险机构的91%。从现实看，涉农及小微业务并不是主要风险诱因，而公司治理能力不足、业务集中度过高、自身综合实力难以抵御外部冲击等，造成了部分农村中小金融机构风险积聚。
　　农村大中小型金融机构的差序竞争格局还未形成。随着大型金融机构积极践行社会责任并向农村及县域下沉金融服务，农村中小金融机构发展迎来了严峻挑战，农商行、农合行、农信社和村镇银行在涉农贷款和普惠小微贷款中的占比持续下降。
　　农村合作金融发展缓慢。合作金融具有熟人社会信息通畅和信用约束机制、贴近基层并了解真实金融需求、不以营利为目的的经营理念可以降低利润追逐等优势，为此不能忽视合作金融的潜在作用。2005年以来全球信用合作社数量、社员数量、成年人覆盖率和贷款余额大幅增加。我国目前只有不足40家农村资金互助社，仅有少数地区开展了新型农村合作金融组织试点，合作金融在农村普惠金融体系中扮演的角色很有限。
　　农村普惠保险体系还不健全。目前缺少完善的普惠保险组织体系，各类保险公司在农村普惠保险发展中应该扮演何种角色尚不清晰；缺少普惠保险监管激励及约束机制，商业保险公司缺少足够动力开展农村普惠保险业务；除了大病保险和政策性农业保险以外，其他普惠性质的保险和专属普惠保险规模都很有限，难以帮助涉农主体有效规避人身及财产风险。

　　以农村金融体制改革推进农村普惠金融高质量发展的实施路径

　　新时期进一步推进落实农村金融体制改革，可以为我国农村普惠金融高质量发展提供新动能，也能够为做好普惠金融大文章打造新引擎。
　　按照一省一策方针，加快推进省联社改革步伐。由于各省在农村经济发展、农村普惠金融服务体系完善度、省联社自身问题和农信社经营水平等方面存在差别，省联社改革方案不能一概而论，改制组建农商联合银行、省级统一法人、金融控股公司和金融服务公司都是可用模式，关键是通过改制使省联社成为现代化金融企业。截至2023年11月末，已有浙江、辽宁、河南等9个省联社明确了改制方向且主要采用前两种模式。
　　按照一行一策、一司一策原则，及时有效化解农村中小金融机构风险。一方面，结合机构自身风险成因及突出问题，综合利用多种方式改革化险，尤其是深化农村中小金融机构公司治理改革、推动扎根本地和坚守支农支小定位、加大地方政府中小金融机构专项债发行、支持多渠道补充资本金和不良资产处置。另一方面，统筹推进省联社改革和基层农信社风险化解，省联社改革是抓手，基层农信社风险化解是目标，但不应改变基层农信社定位。当前有的地方利用合并重组化解风险，该举措可以快速整合资源并在短期内化解风险，但对健全农村金融服务体系提出了新挑战。省级、地市农商行能否坚守服务地方、支农支小定位，是否会扩大不同地市之间的金融资源分配差距，是否会诱发省市范围的区域性金融风险，这些潜在问题都要引起重视。
　　构筑农村大中小型金融机构差异竞争格局。大型金融机构不宜简单粗暴地以低利率等形式，采取“掐尖”策略争抢农村中小金融机构优质客户，应该以市场化、法治化为基本原则，在公平竞争的同时更侧重错位竞争，即利用自身科技和资金成本优势真正下沉服务重心、寻求覆盖农村中小金融机构难以有效触达群体，并发挥“鲇鱼效应”激励各类金融机构创新产品、提升服务质量。此外，农村中小金融机构可积极与开发性、政策性金融合作，比如利用转贷合作和再保分保机制，同时政策上给予这些机构更多长期性激励，并创造条件支持数字化转型，从而克服资金成本高的劣势。
　　稳妥推进农村合作金融发展，健全包含政策金融、商业金融和合作金融在内的多元化农村普惠金融服务体系。为此，在坚持社员制、封闭性、民主管理原则的前提下，可以稳妥扩大新型农村合作金融组织试点，鼓励多方试点、允许试错，更大范围内试点才能发现新型农村合作金融组织发展的一般规律及关键障碍。此外，还需加快合作金融立法，为农村合作金融发展提供统一的规范指引和监管框架，并创新合作金融的监管方式，解决合作金融组织形式繁杂和主管部门不一的问题。
　　健全农村普惠保险体系，充分发挥普惠保险的经济补偿、担保增信、风险管理和社会治理功能，构筑农村普惠金融高质量发展的安全网、防护网。需尽快制定普惠保险发展的激励与约束机制，除了对各类保险公司普惠保险业务设定考核要求以外，更要利用监管、财税、共保分保机制等方式对保险公司予以激励，鼓励各类保险公司优化或创设更多小额保险和专属普惠保险产品，同时可对涉农主体购买普惠保险进行保费补贴和税收优惠，并加强普惠保险教育和消费者权益保护。
　　（作者单位：西南财经大学中国金融研究院）