党的二十届四中全会强调，“深入推进以人为本的新型城镇化”“科学有序推进农业转移人口市民化”。“十四五”以来，党和国家加快推进农业转移人口市民化进程，着力提升非本地户籍常住人口公共服务和社会保障水平，切实提升其获得感、幸福感、安全感，成效显著。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，提质增效目标下的城镇化之路该走向哪里，与之相应的人口流动宏微观策略怎么选择，是必须直面的重大问题。如何立足当前、着眼未来，构建积极有效的制度体系，加强科学引导和有序推进，是当前及今后一段时间破解促进农业转移人口市民化难题的核心所在，重在实现“五位一体”的制度协同安排。
　　更趋融入的服务导向是制度选择的根本方向。我国农业转移人口制度主要经历了从计划经济时期限制流动，到20世纪80年代初“离土不离乡，进厂不进城”，再到80年代中期农民工流动政策开始松动以及90年代后逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动的变迁过程，整体呈现离土地越来越远、“亲城市性”不断增强的发展态势。从“进入城市”转变为“融入城市”，是顺应时代发展需求、助推社会进步的必然选择。
　　从个体诉求看，城市对于农业转移人口而言不仅仅是谋求职业发展、获取更高报酬的劳动场所，更是分享城市公共服务和社会福利的生活场域，这种对更高品质生活的追求是融入城市的源动力。从城市需求看，无论是产业实力的竞争，还是公共服务的比拼，抑或文化的传承与创新，都要以一定体量规模的人口为支撑，近年日趋白热化的城市间人才与劳动力的争夺战就是例证。可见，城市的持续健康发展对农业转移人口提出了更大的需求。
　　为此，更重规范性的管理导向正在并将继续转变为更趋融入性的服务导向。首要在于平等与尊重，核心是构建有助于真正立足城市的能力体系。比如，深化开展有针对性的技能培训和继续教育，切实提升专业能力和综合素质，增强人才择业竞争力；进一步搭建文化交流平台，组织开展丰富多彩的文化活动，促进农业转移人口与城市居民之间的文化交流和融合，营造更趋融入的社会氛围。
　　助力长期性稳定性是制度预期的主要目标。现实中的农业转移人口具有强流动性，这主要是职业岗位的稳定性和收入比较的差异性导致的。因此，切实留住、安心留下农业转移人口的制度设计重在形成长期性稳定性的制度预期，特别是需要完善的就业、住房、教育、权益保障等方面的制度设计与实施。
　　一是要促进就业稳定。就业是最大的民生，要通过税收优惠、财政补贴等方式激励企业为农业转移人口提供长期合同，降低临时性、季节性就业比例。二是要促进居住稳定。要通过建设保障性住房，持续优化居住环境，提高生活便利性，满足农业转移人口的住房需求，形成“承担得起”的合适住房体系。三是要促进教育稳定。当前，越来越多的农业转移人口之所以选择城市生活，最主要的是为了下一代的发展，而发展的第一步就是教育。政府要适应人口变化趋势、精准投入教育资源，加强对学校的管理和监督，确保农业转移人口子女从学前教育到高等教育的各个阶段都能接受公平、优质的教育。四是要促进权益保障。就农业转移人口而言，最重要的是与就业相关的权益保障。重点是要切实加强劳动法律法规执行，保障工资待遇、劳动安全等合法权益。
　　实现发展机会均等是制度安排的核心要素。作为城市新居民，实现发展机会均等重在推进基本公共服务均等化。要着力深化推行教育资源均衡分配政策，加大均衡分配力度。要切实优化医疗保障制度，确保农业转移人口在参保率、缴纳水平、报销率等环节与城市居民享受同等服务。要采取多种措施进一步增加保障性住房供给，强化住房租赁市场监管，为农业转移人口提供稳定适宜的居住环境。
　　作为城市新就业及创业群体，实现发展机会均等重在营造公平竞争的市场环境。完善公平就业机制，赋予包括农业转移人口在内的每一位劳动者公平参与就业机会竞争、公正享有劳动报酬和福利的权利。同时，给予农业转移人口与城市创业者同等的政策扶持和资源保障，包括通过提供平等的创业培训、设立专项创业基金等方式加大资金支持力度，落实税收优惠政策以降低创业成本，激励农业转移人口自主创业实现自身价值。
　　不同城市的融入差异是制度设计的重要考量。鉴于不同区域、规模、层级的城市在经济发展水平、产业结构、公共服务等方面存在差异，制度设计要因地制宜、因城施策，形成符合实际的针对性政策措施，以提升农业转移人口融入城市的效果和质量。
　　从城市所在区域差异角度看，东部沿海城市应充分发挥经济发达、产业多元化的优势，为农业转移人口提供更多的职业晋升机会和创新创业支持。同时，更加注重文化融合，营造包容的城市文化氛围，帮助农业转移人口更好地融入城市生活。中西部城市应加大基础设施和公共服务投入，提高城市的吸引力。同时，通过加强与东部沿海城市的合作，引进先进管理经验和技术，促进本地经济发展，为农业转移人口长期化发展提供产业支撑和公共服务保障。
　　从城市规模（层级）差异角度看，直辖市、省会城市等大城市应在保持就业机会丰富和公共服务资源多样优势的同时，采取多元举措缓解农业转移人口所面临的住房、交通、教育等生活成本压力。地级市、县级市等中小城市应在不断提升公共服务水平和质量、着力打造“小而精”“小而美”生活环境的同时，更加注重就业机会创造，要通过制定产业发展政策，鼓励和引导新兴产业、服务业发展。
　　地方政府是制度创新的关键主体。地方政府凭借其在政策制定、资源调配、监管执法、统筹协调以及反馈调整等方面的能力和职责，成为农业转移人口城市融入制度创新的关键力量。
　　一是要推进统筹协调与合作。健全统筹协调机制，明确各部门在农业转移人口城市融入制度创新中的职责和任务，形成有效协调机制和工作合力。同时，积极推进政府与企业、社会组织合作，搭建平台，鼓励企业参与农业转移人口就业培训等工作，引导社会组织为农业转移人口提供法律援助、心理疏导等服务。二是要加强地区性政策制定与引导。结合产业发展方向，定期评估产业对不同技能人才的需求，为农业转移人口量身定制精准的职业技能培训课程，并根据经济社会发展变化和农业转移人口群体的新需求完善政策动态调整机制。三是要强化资源调配与整合。科学规划学校布局，通过新建学校、优化师资配置等方式加大教育资源投入，确保农业转移人口子女能够接受优质教育。合理规划公租房、经济适用房等房源，并加强对住房租赁市场的监管，为农业转移人口提供稳定的居住场所。
　　（作者倪建伟单位系浙大城市学院共同富裕研究院、浙江省共同富裕研究智库联盟；邵宜添单位系浙江农林大学经济管理学院）